我国住房公积金制度设计的灵感源于新加坡的中央公积金制度。1991年，上海市推行住房制度改革，当时面临的主要困难一是住房建设资金匮乏、二是居民购房筹资能力弱，于是制度设计者建立综合性公积金制度的初衷被适用化改造为住房公积金制度。

近年来，改革住房公积金制度的呼声越来越高，国家也多次提出改革住房公积金制度。综合观之，住房公积金制度改革的主流思路有政策性金融机构（住宅银行）、“三金合一”（企业年金、职业年金、住房公积金合并）、取消（主要是取消企业住房公积金制度）。笔者愚见，这些都应该不是最优选项。

政策性金融机构改革思路主要是将住房公积金管理机构改革成政策性住宅银行。从目前国情出发，中国不缺银行（金融机构），而且住房公积金管理机构实质就是住宅政策性金融机构（与真正意义上的金融机构只差一个金融牌照而已）。改成住宅银行（政策性金融机构）后，住房公积金就成了住房专项储蓄。在国内住房已经基本饱和、只存在结构性短缺的情况下，在国家重点发展保障性租赁住房的今天，在人口滞长、日趋老龄化的大环境下，这个行业还有多大发展空间，值得怀疑。换一个思路看，即便有必要成立政策性住宅银行（金融机构），如果人民银行能创设一项向该政策性住宅银行（金融机构）提供用于个人购租刚需型普通自住住房的政策性再贷款工具，一则可以使居民不再储存这方面的资金，利于扩大即期消费；二则管理成本（住房专项储蓄方面）大幅降低，且不和商业性金融机构争夺储蓄市场；三则使住房公积金腾出资金进行投资运行，增益于其他事业。进一步臆想，如果不成立政策性住宅银行（金融机构），而是成立社会保障银行，用于统筹支持居民购租刚需型普通自住住房（购租房贷款）、个人及家庭成员教育（教育助学贷款）、创业启动（创业贷款）、保障基本生活消费方面的资金周转等人生重大（重要）支出，善莫大焉！这次疫情对低收入人群和自由职业群体的生活的严重影响，更让笔者对成立社会保障银行的愿望愈加迫切。

分析“三金合一”改革思路，应该看到，企业年金发展至今天，已经建立了一套比较成熟的运行机制，市场化程度较高，将其取消是一种倒退；在机关事业单位工作人员中建立的职业年金制度由于存在制度转型成本的处置，“视同缴费”产生巨额欠费，需要逐步消化。尽管职业年金、企业年金、住房公积金都是国家税收鼓励型制度安排，都以个人账户形式管理，存储余额都归缴存个人所有。但是职业年金和企业年金一般只能到退休后才能领取；而住房公积金在购租房消费、家庭出现经济困难、退休等情形下都可以提取。在使用灵活性上，住房公积金可以起到全生命周期保障的作用。况且，职业年金和企业年金在领取方面的设计令人顾虑重重，缴存人员个人账户存储余额在规定的计发月数里领完后，不再发放。按现行政策，假如一个人60岁退休，领取职业年金（企业年金）的计发月数为139个月，该人到71.58岁后，基本就没有了职业年金（企业年金）可领，这让老龄人情何以堪！因此，目前提“三金合一”可能过于理想化，不利于多途径、多渠道发展养老金储备事业。

也有人提出废除住房公积金制度。客观讲，一项制度的建立发展并不容易，涉及方方面面的现实利益。在住房保障制度只能完善不能削弱的前提下，在国家大力鼓励发展个人养老基金的背景下，在社会保障资金短板明显的情况下，直接废除是不可取的，改革完善才是正途。当然，住房公积金也不可能是“万金油”。譬如，单位配套和优惠利率贷款是住房公积金的两大主要制度优势，当个人直接缴存时，缴存人没有单位配套，缴存目的只有优惠利率贷款，这就使得住房公积金在灵活就业人员、新就业形态劳动者“扩面”中出现相对短板。如何更好保障灵活就业人员、新就业形态劳动者“住有所居”，还需要其他制度积极跟进。

笔者认为，住房公积金的改革思路还是应当回归初心，走综合性公积金的路子。我国住房公积金制度使职工有效积累了住房消费资金，并获得了明显低于市场利率的个人购房贷款，对促进城镇住房建设、加快城镇住房制度改革、提高城镇居民的居住水平、推动住房商品化发挥了重要作用，促进了我国房地产市场的快速发展，为经济社会发展做出了巨大贡献。但是，目前形势确实已经开始发生变化，住房公积金制度在基本住房保障消费方面的效用将逐步递减，随之其补充养老、家庭救急功能将顺势增强。随着公积金沉淀资金的越来越多，和职业年金、企业年金具有一样的投资功能是必然的趋势，公积金将在养老等社会保障事业发展中发挥重要作用，因此，住房公积金应适时向综合性公积金转型。面向全体劳动者，通过免税等政策措施，鼓励单位和个人自主自愿缴存，保障缴存人员基本居住消费，强化补充养老功能和家庭救急功能，以后还可以适时向医疗费用保障、教育费用保障等方面拓展，先期使公积金制度成为我国基本社会保障制度的重要补充。

再站在民生保障的全视角，审视当下的社会保障制度，基本养老保险和基本医疗保险实行各自的小统账结合。住房公积金个人账户、基本养老保险个人账户、基本医疗保险个人账户的资金尽管各有其特定用途，但都归缴存人员个人所有，基于这点，将其统一管理未尝不可。因此，笔者畅想，随着社会管理的科学化、精细化程度的日益提高，我国建立大统账结合的基本社会保险制度也不是没有可能。大统账结合的基本社会保险制度以社会统筹[基本养老保险基金、基本医疗保险（含生育保险）基金、失业保险基金、工伤保险基金、护理保险基金、残疾人就业保障基金]和个人账户[住房公积金个人账户、基本养老保险个人账户、基本医疗保险个人账户]为基本项目，社会统筹依靠大数法则体现平等原则，个人账户依靠个人积累体现效率原则,共同构建中国特色的基本社会保障制度。

一言蔽之，顺应和促进生产力发展的制度才有存在价值。与时俱进地整合优化社会保障制度体系是经济社会发展的必然要求，公积金制度只有做好当下工作，着眼长远发展，才能为人民美好生活做贡献、为企业合理减负担、为国家经济社会发展添动力。

（作者：李志立）